Ein Essay zum Thema “Reformperspektiven Sozialer Demokratie” von Leonhard Dobusch und Nikolaus Kowall

Die vielgescholtene Visionslosigkeit der Sozialdemokratie ist ein Mythos. Die Vision von demokratischer Teilhabe mit Chancengleichheit und Verteilungsgerechtigkeit ist durchaus vorhanden. Bis zu einem gewissen Grad ist es das ehrliche Bemühen vieler Engagierter sich genau diesen Idealen anzunähern, das die Sozialdemokratie immer noch für viele Menschen attraktiv macht. Die grobe ideologische, wertebasierte Orientierung ist nicht, was der Sozialdemokratie in Deutschland und Europa fehlt.

Was hingegen in den 1990er Jahren abhanden kam und seither nur in kleinen Teilen wieder hergestellt wurde, ist ein Kompass für konkrete praktische Politikprojekte, vor allem in sozio-ökonomischer Hinsicht. Es fehlt eine glaubwürdige und nachvollziehbare Operationalisierung abstrakter Werte und Visionen in politische Alltagspraxis. Dreh- und Angelpunkt für soziale Demokratie im Allgemeinen und die historische Rolle sozialdemokratischer Bewegungen im Kapitalismus ist dabei die Adressierung der Verteilungsfrage. Sie ist deshalb von so zentraler Bedeutung, weil die Vielzahl ihrer Implikationen charaktergebend für eine Gesellschaft ist. Augenscheinlich löst Umverteilung in einem ersten Schritt die soziale Miesere ganzer Bevölkerungsschichten – von ihrem materiellen Wohlergehen bis zur Vielfalt ihrer Lebenschancen und dem damit einhergehenden Zuwachs von Freiheit in der Lebensgestaltung. Weniger offenkundig aber mindestens so bedeutsam ist die demokratische Dimension der Verteilung. Sie wurde im Godesberger Programm der SPD (1959) bereits für die Ewigkeit formuliert: „Wer in den Großorganisationen der Wirtschaft die Verfügung über Millionenwerte und über Zehntausende von Arbeitnehmern hat, der wirtschaftet nicht nur, er übt Herrschaftsmacht über Menschen aus“. Ebenfalls nicht völlig augenscheinlich aber elementar ist schließlich die ökonomische Dimension der Umverteilung. Gesellschaftlicher Wohlstand ist immer Ergebnis kollektiv-arbeitsteiliger Produktivkraftentfaltung. Das zentrale Paradox ist dabei, dass ungezügelte, kapitalistische Marktwirtschaft die Voraussetzungen für ihr nachhaltiges Funktionieren selbst untergräbt.[1] Denn werden Produktivitätsgewinne nicht gesellschaftlich breit verteilt und damit nachfragewirksam, fehlt der Impuls für weitere wirtschaftliche Entwicklung. Genau diese Umverteilung von Gewinnen geschieht aber nicht automatisch, sondern marktwirtschaftliche Prozesse führen, wie jüngst Piketty empirisch gezeigt hat,[2] tendenziell zu einer ständig wachsenden Ungleichheit in der Vermögensverteilung. Eine Konzentration von Einkommen und Vermögen geht in der Folge einher mit einer höheren Sparquoten und Finanzveranlagungen von Reichen und ist damit verantwortlich sowohl für eine Nachfrageschwäche der Massen als auch die eigentliche Ursache von Finanzkrisen.

Kernkompetenz Verteilungspolitik

Eine nachhaltigere, gleichmäßigere Verteilung, beruht demgegenüber auf zwei Eckpfeilern: Einerseits muss die Entwicklung der primären Markteinkommen einer produktivitätsorientierte Lohnpolitik folgen. Andererseits bedarf es staatlich korrigierter Sekundäreinkommen durch umverteilende Steuern und Transfers. Es ist der Fokus auf die Auseinandersetzungen rund um diese Verteilung von Produktivitätsgewinnen – von Marx als „Klassenkampf“ zwischen Kapital und Arbeit bezeichnet – der die ArbeiterInnenbewegung von anderen progressiven Strömungen unterscheidet. Diesen Klassenkampf demokratisch zu führen ist die „Kernkompetenz“ und „Kernaufgabe“ der Sozialdemokratie, sei es in Form von Parteien, Gewerkschaften oder Verbänden[3] Und es ist auch der (Miss-)Erfolg sozialdemokratischer Bewegungen im Rahmen dieser Auseinandersetzung der für (In-)Stabilität marktwirtschaftlicher Gesellschaften entscheidend ist.

Auch wenn der Begriff des „Klassenkampfs“ inzwischen an Attraktivität verloren hat, so gilt das nicht für die zentrale, mit ihm verbundene Botschaft: Umverteilung von Gewinnen ist nicht nur gerecht – niemand kann sein Einkommen alleine „verdienen“ – sie ist auch ökonomisch sinnvoll. In einer arbeitsteiligen Gesellschaft entsteht Wohlstand immer nur gemeinschaftlich. Zumindest in Zeiten hoher Arbeitslosigkeit und hoher Vermögensungleichheit gibt es deshalb keinen Widerspruch zwischen ökonomischer Vernunft und sozialem Handeln. Und auch ökologische Herausforderungen lassen sich nur durch diesbezügliche Umverteilung von (Investitions-)Mitteln meistern.

Hierarchie von Prioritäten

Die Erkenntnis bzw. Wiederentdeckung der Bedeutung von progressiver Verteilungspolitik ist aber noch nicht ausreichend für ein Comeback der Sozialdemokratie. Mindestens genauso wichtig ist die Fähigkeit, zur Übersetzung dieser Erkenntnis in konkrete Politikprojekte. Mehr noch, die zentrale Bedeutung der Verteilungspolitik für soziale Demokratie erfordert, jegliche wirtschafts- und sozialpolitische Maßnahme auf ihre Verteilungswirkungen hin zu prüfen. In diesem Text konzentrieren wir uns auf die Sekundärverteilung, also auf die Korrektur der Markteinkommen durch den Staat. Das liegt nicht an einer Unterschätzung der Primärverteilung – im Gegenteil, die durch Gewerkschaften und Mindestlohn errungenen Einkommen sind mindestens die halbe Miete. Wir möchten uns in diesem Text aber bewusst auf die Frage konzentrieren, welche Verteilungswirkung spezifische Staatseinnahmen und -ausgaben haben – auch in Anbetracht der Regierungsverantwortung sozialdemokratischer Parteien. Im folgenden präsentieren wir eine Heuristik, die eine solche Prüfung anleiten könnte. Konkret schlagen wir eine verteilungspolitische Prioritätenpyramide vor (Abbildung 1).


Abbildung 1: Verteilungspolitische Prioritätenpyramide

Das verteilungspolitische Fundament bilden (1) Sachtransfer- und Infrastrukturleistungen. Öffentliche Kindergärten, Schulen, Universitäten, Krankenhäuser, Seniorenzentren oder kostengünstiger öffentlicher Personennahverkehr stehen nicht nur allen Menschen in vergleichbarem Maße zur Verfügung, Menschen mit niedrigeren Einkommen sind besonders auf sie angewiesen. Wer sich kein Auto leisten kann, benötigt die Angebote des öffentlichen Nahverkehrs. Umgekehrt kann auch eine Millionärin nur einen Platz im Bus besetzen.

Verteilungspolitisch ähnlich progressiv wirken (2) monetäre Transferleistungen wie Kindergeld in Deutschland bzw. Familienbeihilfe in Österreich. Ein Geldtransfer in Höhe von monatlich 200 Euro ist für GeringverdienerInnen von enormer Bedeutung, während er nur einen kleinen Teil des Einkommens von SpitzenverdienerInnen darstellt. Direkte Geldtransfers sind deshalb immer besser als Steuerfreibeträge, weil sie auch jenen Menschen zu Gute kommen, die mangels entsprechendem Einkommen überhaupt keine Einkommenssteuern bezahlen.

Sachtransfers haben gegenüber Geldtransfers den Vorteil, dass sie a) vollumfänglich nachfragewirksam werden und b) in Bereichen investiert werden deren volkswirtschaftliche Renditen besonders hoch sind (Bildung, Kinderbetreuung etc.). Damit wirken Sachleistungen makroökonomisch (noch) stimulierender und zielgenauer. Sowohl Sachtransfers als auch Geldtransfers, verteilen Wohlstand ausgabenseitig um. Das ist auch der Grund, warum ausgabenseitige Budgetkonsolidierung – sogenannte „Sparpakete“ – verteilungspolitisch so fatal ist. In der Regel handelt es sich nämlich nicht um langfristig angelegte Effizienzverbesserungen der öffentlichen Dienste, sondern um kurzfristig budgetwirksame Leistungskürzungen. Diese treffen in der Regel jene am stärksten, die auf staatliche Leistungen angewiesen sind. Hinzu kommt der Umstand, dass im derzeitigen Steuer- und Abgabensystem in Deutschland und Österreich quasi ausschließlich ausgabenseitig umverteilt wird. Um an diesem Umstand etwas zu ändern, ist es erforderlich sich der Einnahmenseite der Prioritätenpyramide zuzuwenden.

Auf Grund des extrem ungleich verteilten Vermögens – in Deutschland verfügen die oberen 20 Prozent über mehr als 80 Prozent, die unteren 60 Prozent gemeinsam über weniger als 3 Prozent des Privatvermögens[4] – wirken (3) Vermögenssubstanzsteuern in Kombination mit Freibeträgen stark progressiv. Ähnliches gilt für (4) Vermögenszuwachssteuern wie die Kapitalertragssteuer (KeSt). Diese treffen zwar mangels Freibeträgen – sofern sie nicht dem progressiven Einkommenssteuertarif unterworfen werden – alle Menschen mit Kapitaleinkünften, allerdings verfügt wieder nur eine Minderheit über ebensolche in nennenswertem Ausmaß.

Vermögenssubstanz- bzw. -zuwachssteuern machen in Deutschland und Österreich jedoch auf Grund niedriger Sätze, hoher Freibeträge und Versäumnissen bei der Steuereintreibung einen vergleichsweise geringen Anteil am gesamten Steueraufkommen aus. Relevanter ist hier (5) die Einkommenssteuer, deren progressiver Tarif durchaus für ebensolche Verteilungswirkung sorgt. Umgekehrt bedeutet das jedoch, dass populäre Forderungen nach Steuersenkungen in der Regel mit negativen Verteilungswirkungen einhergehen, weil ein großer Teil der Bevölkerung überhaupt keine Einkommenssteuern zahlt. Sie profitieren also gar nicht von Steuersenkungen, während – vor allem bei Steuertarifsenkungen – SpitzenverdienerInnen überproportional stark profitieren.

Unter Verteilungsgesichtspunkten am problematischsten einzustufen sind regressiv wirkende (6) Sozialversicherungsabgaben sowie (7) Verbrauchssteuern wie die Mehrwertsteuer. Die regressive Wirkung von Sozialversicherungsbeiträgen folgt aus der Beitragsbemessungsgrenze sowie dem Verzicht auf eine progressive Staffelung; es handelt sich bei der Sozialversicherung also de facto um eine nach oben gedeckelte „Flat-Tax“ mit entsprechend regressiver Verteilungswirkung. Eine stärkere Finanzierung von Sozialversicherungs- und Rentensystemen aus Steuermitteln ist deshalb kein Problem, sondern tendenziell sogar wünschenswert.

Verbrauchsteuern wie die Mehrwertsteuer, die Tabaksteuer oder die Energiesteuer wirken schließlich eindeutig regressiv, weil Menschen mit niedrigerem Einkommen dieses quasi zur Gänze verkonsumieren. Der Anteil an Verbrauchssteuern relativ zum Einkommen ist deshalb bei niedrigen Einkommen höher, die Verteilungswirkung negativ.[5]

Im Ergebnis führt die aktuelle Gestaltung des Steuersystems in Deutschland und Österreich dazu, dass auf der Einnahmenseite progressiv wirkende Steuern auf Vermögen bzw. Einkommen gerade einmal die regressive Verteilungswirkung von Sozialversicherungsbeiträgen und Verbrauchssteuern ausgleichen.[6] Dass es letztlich überhaupt zu Umverteilung kommt, liegt ausschließlich an der Ausgabenseite.

Das Prioritätenpyramide kann klarerweise nur als allgemeine Heuristik dienen, deren Regeln auf bestimmten Randbedingungen fußen sowie Ausnahmen zulassen. Beispielsweise ist die progressive Verteilungswirkung von Einkommenssteuern an die progressive Gestaltung der Einkommenssteuertarife gekoppelt. Eine Ausnahme von der Regel der regressiven Verteilungswirkung von Verbrauchssteuern wären beispielsweise Luxussteuern. Eine Ausnahme von der regressiven Wirkung von Ausgabenkürzungen wäre beispielsweise eine Begrenzung staatlicher Spitzenpensionen.

Abgesehen von diesen Spezialfällen lassen sich aber auf Basis der Prioritätenpyramide klare Handlungsempfehlungen für sozialdemokratische Fiskalpolitik ableiten. Für die gesamte Prioritätenpyramide gilt, dass sie auf aufkommensneutrale Strukturreformen abzielt. Besonders wünschenswert wäre beispielsweise, zusätzliche Sachtransferleistungen mittels Vermögenssteuern gegenzufinanzieren. Umgekehrt gilt es eine Steigerung von Sozialversicherungsbeiträge oder gar Verbrauchssteuern zu vermeiden und stattdessen auf deren Substitution durch andere Steuerarten hinzuarbeiten.

Fazit

Es ist kein Zufall, dass sich Verteilungsfragen heute wieder mit besonderer Dringlichkeit stellen. In den 1990er Jahren glaubten viele, auch sozialdemokratisch verortete, PolitikerInnen noch daran, dass ein Verzicht auf Umverteilung und damit steigende Ungleichheit mit wirtschaftlicher Stabilität und Wachstum vereinbar wäre. Auch der Mainstream der Wirtschaftswissenschaften hatte sich lange Zeit nicht mehr für Verteilungsfragen interessiert. Die andauernde Finanz- und Wirtschaftskrise in Europa und das offensichtliche Scheitern von Austeritätsdogmen dominierter Krisenpolitik führt allerdings langsam zu einem Umdenken. Thomas Pikettys Buch „Das Kapital im 21. Jahrhundert“ ist nur der jüngste, empirisch fundierte Beleg für die Einsicht, dass Marktwirtschaft für ihr Funktionieren auf eine Umverteilung von Gewinnen und Vermögen angewiesen ist.

Für die Sozialdemokratie liegt in dem Comeback der Verteilungsfrage Chance und Herausforderung gleichermaßen. Die Chance besteht darin, dass die sozialdemokratische Kernkompetenz, für eine gleichmäßigere und damit gerechtere Verteilung von Einkommen und Vermögen zu sorgen, auch das wirtschaftspolitische Gebot der Stunde darstellt. Progressive Verteilungspolitik wird zweifellos auch mit wirtschaftlich positiver Entwicklung belohnt werden. Die Herausforderung wiederum ist es, auch jenseits von absoluten Mehrheiten progressive Verteilungspolitik durch- und umzusetzen. Die in diesem Aufsatz präsentierte Prioritätenpyramide möchte dazu einen kleinen Beitrag leisten.

[1] Polanyi, K. (1944): The Great Transformation: The Political and Economic Origins of our Time. Beacon Press

[2] Vgl. von Treeck, T. (2014): Ungleichheit – Das neue Mega-Thema. Capital, http://www.capital.de/meinungen/ungleichheit-das-neue-mega-thema-2273.html

[3] Kowall, N. (2013): Für einen demokratischen Klassenkampf. Falter, 30. April 2013, http://blog.sektionacht.at/2013/04/fur-einen-demokratischen-klassenkampf/

[4] Vgl. Bach, Stefan (2010): Staatsverschuldung und gesamtwirtschaftliche Vermögensbilanz: Öffentliche Armut, privater Reichtum. Wochenbericht des DIW, Nr. 50, online: http://www.theonussbaum.de/text/wochenberichtNr.50-2010.pdf.

[5] Wir fokussieren in diesem Artikel nur auf die soziale Verteilungswirkung des Wohlfahrtsstaates. Eine ökologisch orientierte Steuerung brächte die skizzierte Hierarchie vor allem an der Spitze gehörig durcheinander. Wird die soziale Dimension mitbedacht, können allerdings auch ökologisch intendierte Anreize problemlos in das Steuer- und Transfersystem inkorporiert werden.

[6] Vgl. Für Deutschland: http://www.steuermythen.de/obere-einkommensschichten-tragen-grossteil-steuerlast/ Für Österreich: http://www.wifo.ac.at/jart/prj3/wifo/resources/person_dokument/person_dokument.jart?publikationsid=36801&mime_type=application/pdf, S. 5

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